Justificativa da LC 434/99 - PDDUA

O planejamento se insere atualmente, em um processo dinâmico, retroalimentado e aberto, a ser continuamente reavaliado e readequado às novas realidades que surgem. Esta concepção reflete o caminho da sociedade em busca da participação democrática, do espírito humanista, na crescente e inadiável necessidade de superar a fragmentação a que o mundo e as cidades estão submetidos. Neste sentido, o ato de planejar implica na articulação de diversos sujeitos e interesses, fazendo com que a participação mais ampla tenha reflexos  na melhoria da qualidade de vida, através da interpretação técnica. Enfim, o processo democrático passa a ser um componente essencial da proposta de planejamento, garantindo sua vinculação com a diversidade da vida urbana.

O compromisso político assumido para que Porto Alegre realmente se colocasse neste contexto teve expressão através de uma série de mudanças promovidas no âmbito da administração municipal, as quais, em seu desdobramento, indicaram a necessidade de uma alteração no Sistema de Planejamento, assim como no Plano Diretor, que já não abrangia todos os aspectos hoje demandados.

Neste sentido, o Projeto Porto Alegre Mais - Cidade Constituinte instaurou a partir de 1993 um aprofundado debate sobre o futuro de Porto Alegre. Do I Congresso da Cidade, em dezembro daquele ano, foram extraídas diretrizes de atuação que se agruparam em nove metas:
          1. Cidade com gestão democrática
          2. Cidade descentralizada
          3. Cidade que combate as desigualdades e a exclusão social
          4. Cidade que promove as qualidades de vida e do ambiente.
          5. Cidade culturalmente rica e diversificada
          6. Cidade atrativa e competitiva
          7. Cidade que articula a parceria público/privado
          8. Cidade com estratégia para se financiar
          9. Cidade articulada à Região Metropolitana.

Destas metas, uma significativa parte implicava na revisão de conceitos do Plano Diretor da cidade, apontando para sua reformulação. Sua análise colocou em evidência um grande espectro de temas a enfrentar, constituindo pauta completa para um Plano de Desenvolvimento e, por conseqüência, um desafio que supera a rica tradição que temos em plano reguladores do uso do solo. Um Plano de Desenvolvimento que necessariamente deva ser de natureza sustentável, haja vista a sua exigência, frente aos novos condicionantes sócio-ambientais e aos princípios da comunidade internacional acordados na Agenda 21 das Nações Unidas.

O conteúdo do I Congresso da Cidade expressou a busca da sustentabilidade sócio-ambiental genuína. Para tal, deve ser implementada a gestão democrática, facilitando e legitimando a participação. Deve ser reforçado o combate às desigualdades e à exclusão social, promovendo as qualidades de vida e do ambiente. Descentralizar a cidade, para aproximar a urbanidade dos bairros, valorizando sua riqueza e diversidade cultural, mas também articulá-la com a sua Região Metropolitana, assumindo sua continuidade funcional e espacial, o que qualifica, por sua vez, esta riqueza e esta diversidade.

Para captar todas estas potencialidades, impõe-se mais do que nunca, a articulação entre o setor privado e o público, fazendo com que o primeiro aporte suas energias e criatividade sócio-econômica para a qualidade do conjunto e que o Estado reivindique e assuma sua capacidade de articulador e promotor, na sua responsabilidade pela tutela do bem estar coletivo. Uma cidade com este nível de concertação econômica  e solidariedade social, estará em melhores condições de explorar todas as suas potencialidades, promovendo seu auto-financiamento e, por conseqüência sua sustentabilidade como um todo.

Em 1995 foi desencadeado um amplo processo de discussão com a sociedade sobre os principais aspectos a serem reavaliados, através de quatro grupos temáticos de trabalho: Planos Regionais, Gestão e Sistema de Planejamento, Estrutura Urbana e Subsídios para a Política Habitacional. Esta discussão culminou em dezembro de 1995, com o II Congresso da Cidade, que definiu os principais enfoques para o novo Plano Diretor. Na segunda etapa, em 1996, efetuou-se a compatibilização das conclusões dos grupos, orientada para uma proposta de projeto estratégico para o desenvolvimento sustentável da cidade. Finalmente, em 1997, foi desenvolvida uma discussão com a Câmara de Vereadores e com a sociedade civil sobre o Projeto de Lei já elaborado.

Desta forma, a proposta ora apresentada não se referencia apenas na visão do governo. Trata-se de uma síntese de conceitos e interesses que foram exaustivamente discutidos durante o período de formulação com todos os atores que atenderam ao chamamento para a análise deste tema. Ao todo, 170 entidades e mais de 2000 pessoas, inclusive em discussões nas Regiões do Orçamento Participativo, contribuíram para que fosse atingida uma idéia de consenso, a qual, no seu conjunto, procura integrar, da forma mais harmônica possível, as respostas aos diversos conflitos que se explicitaram. Portanto, o resultado final não representa apenas uma concepção de cidade. Mais do que isto, ele é o produto de um pacto social, o somatório de propostas anteriormente desarticuladas, o mínimo múltiplo comum de visões contraditórias. Por isto seu valor não está unicamente na qualidade do que apresenta como coerente. Está, também, e talvez aí resida o que há de novo, no peso político que assumem as suas “contradições” , uma vez que as mesmas são diretamente proporcionais às contradições do complexo processo urbano. 

Pode-se dizer que todos os participantes se identificam com algo que foi contemplado no Plano, e ao mesmo tempo encontram pontos que não correspondem à sua visão específica. Isto significa que a dinâmica participativa desencadeada para este trabalho cumpriu seu objetivo no amadurecimento do processo democrático para a gestão da cidade, demonstrando a todos os que passaram por esta experiência que é possível se avançar numa direção comum, através da capacidade de fazer acordos entre os diferentes.
 A interpretação técnica para este enorme conjunto de conflitos de toda ordem, desenvolveu também uma nova capacidade de entendimento e negociação entre aqueles que tiveram a responsabilidade de formatar a proposta, criando assim a base inicial para a mudança de mentalidade que será a essência das novas relações que se propõem no Sistema de Planejamento aberto, contínuo e participativo.

O resultado deste trabalho aponta, primeiramente, para a  mudança do conceito de planejamento, de normativo - baseado essencialmente em normas para a atividade privada - para estratégico, no qual o poder público fortalece seu papel de agente articulador e propositivo, dando ênfase à atuação integrada dos diversos atores da construção da cidade. Neste sentido, a gestão toma uma importância muito grande, pois o caráter de processo permanente lhe confere um sentido aberto e o Modelo Espacial passa a funcionar como arcabouço orientador para as propostas que serão desenvolvidas. As linhas gerais para os projetos a serem implementados são indicadas pelas Estratégias, correspondentes aos principais temas que envolvem o desenvolvimento urbano. Desta forma, o Plano Diretor conduz para uma atuação projetual sobre a cidade, potencializando as oportunidades de investimentos e associações, e reorientando suas diretrizes ao longo do tempo, através de um sistema que garante a discussão com a população.

O Projeto de Lei do Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano Ambiental é, portanto, constituído pelas sete Estratégias e pelo seu Modelo Espacial, que compõem a primeira parte, pelo detalhamento de duas das Estratégias: o Sistema de Planejamento, com sua estrutura, componentes e instrumentos - que compõe a segunda parte - e o Plano Regulador, englobando regras e normas de ocupação do solo - que compõe a terceira parte - e por fim pelas disposições finais e transitórias.

As Estratégias de Desenvolvimento Sustentável são o eixo central do Plano, resultado da discussão democrática sobre o futuro de Porto Alegre. Três delas definem o modelo de cidade sobre o seu território: Estruturação Urbana, que configura o novo modelo espacial baseado na integração dos sistemas que compõem a fisiologia urbana; Mobilidade Urbana, que apoia a estruturação urbana desejada, através de uma visão intersetorial; e Uso do Solo Privado, que vincula este aspecto regulador ao modelo proposto, oferecendo novos instrumentos para sua aplicação. A estas três Estratégias se acrescentam outras quatro, indispensáveis à gestão do modelo de cidade que elas definem: Qualificação Ambiental, que coloca a busca da sustentabilidade natural como uma das grandes metas da cidade do futuro, e propõe critérios adequados às características de cada ambiente, mesmo os que já tenham sofrido profunda transformação antrópica; Promoção Econômica, que complementa os aspectos espaciais e ambientais com a sustentabilidade social, pela geração de postos de trabalho e de riquezas que se reverterão na qualidade de vida; Produção da Cidade, promovendo o papel municipal de agente social ativo na tarefa de alcançar as metas propostas, além de seu tradicional papel regulador; e Sistema de Planejamento, que reformula a organização e a gestão pública do Plano, ampliando seus níveis de articulação com a sociedade, e desta forma criando condições para que a aplicação das Estratégias seja mais eficaz e integrada à dinâmica da cidade.

A passagem da cidade real para a cidade desejada, sendo um processo de planejamento sustentado por governo e cidadãos, é ancorada numa estrutura espacial que guia com grandes linhas e concretiza com normas precisas de atuação a superação dos conflitos da cidade existente. Por isto, o Plano se baseia antes de mais nada no reconhecimento de um sistema de macrozonas, visando impulsionar as suas melhores potencialidades e, identificando as peculiaridades de seus conflitos, diminuí-los através das relações que se estabelecem entre elas.

Este sistema mostra em sua área mais densa  uma cidade radiocêntrica, que deverá ser organizada e conservada. Há uma cidade xadrez,  em processo de consolidação a partir do 1º PDDU, que recebeu todas as tensões de crescimento a partir da forte conurbação a leste e a norte do Município, e que por isto merece um grande esforço de estruturação.

Identificam-se também duas grandes zonas ainda pouco organizadas e que correm sérios riscos se o seu desenvolvimento não for encarado com sustentabilidade. Ao norte, uma área industrial e de grandes equipamentos urbanos na escala metropolitana, que em função dos expressivos eixos de crescimento ao norte e a noroeste, pode se transformar em um polo de desenvolvimento metropolitano de serviços, industrialização e tecnologia. Ao sul, um território denominado rural mas no qual convivem assentamentos já consolidados, inúmeras ocupações irregulares, extensas áreas de  produção primária pouco protegidas (e menos ainda promovidas), e zonas de extraordinário valor por sua biodiversidade natural, nas quais não basta declarar princípios de intangibilidade, mas sim definir critérios e processos de ocupação, social e ambientalmente sustentáveis.

Com estas características macrozonais convivem áreas de transição ou interfaces, particularmente delicadas, que devem ser custodiadas e recuperadas, como a orla do Guaíba, os limites da cidade intensiva na faixa de morros a sudeste e as zonas limítrofes com os municípios de Alvorada e Viamão, hoje periferias sub-estruturadas.

O Modelo Espacial propõe estruturar estas macrozonas com critérios de atuação em macroescala, para enfrentar a ampla ocupação urbano-metropolitana contínua, e sua interrelação com um território rural pouco atendido e em acelerado processo de mudança. Para que isto ocorra, é adotado o conceito de Corredores de Centralidade, que assumem, através da potencialização dos espaços abertos de interesse social, a descentralização que, a partir das centralidades pontuais do 1º PDDU, as integra em grandes centralidades lineares, estruturando a cidade da periferia e relacionando-se com a área metropolitana adjacente. Estes corredores, como áreas de centralidade capazes de atender amplas necessidades sociais e econômicas ao longo das próximas décadas, se localizaram exatamente onde as condições são mais favoráveis, e estão delimitados por eixos de mobilidade existentes que atuarão como sistema e aumentarão sua eficácia.

Os corredores, aproximando a centralidade dos bairros,  induzirão os fluxos transversais na cidade, e diminuirão o fluxo centro-periferia atual. Com isto, se tornará mais sustentável todo o sistema, pois será reduzida a dependência do polo central, assim como as viagens desnecessárias e a conseqüente poluição, com um sensível aumento da diversidade e da riqueza cultural local. Entre estas interfaces ativas, os bairros deverão ser valorizados, com sua urbanidade local e um nível de miscigenação que não gere impactos de concentrações ou congestionamentos.

O Plano Diretor deve ser considerado um dos instrumentos de desenvolvimento urbano, elemento referencial para a produção e a discussão da cidade, mas que somente se consolida a partir de sua articulação com os instrumentos do Sistema de Planejamento, ou seja, os canais de Participação Popular, o Sistema de Informações e os Planos de Ação Regional.

O Sistema de Planejamento define a estrutura gerencial das atividades de planejamento, delimitando instrumentos que são os seus diversos elementos legais e estruturais, muitos deles propostos pela Lei Orgânica do Município, inclusive já regulamentados, e outros a serem desenvolvidos a partir do novo Plano Diretor. A integração entre os elementos componentes do Sistema de  Planejamento, que são principalmente as Secretarias e Departamentos Municipais, é um fator essencial para que, na combinação das políticas urbanas, se possa  dar um caráter estratégico e potencializador a todas as linhas de atuação.
 Em termos de reorientação do planejamento urbano, como instrumento de democratização da cidade, o Sistema de Planejamento é o principal suporte, a organização e a dinâmica que a administração municipal necessita para atingir o completo aproveitamento dos recursos disponíveis e potenciais, associando suas ações aos interesses da população.

Os canais de participação que se ampliam através da vinculação do Conselho Municipal de Desenvolvimento Urbano Ambiental às Regiões de Gestão do Planejamento; da implantação de um Sistema de Informações que faz chegar ao cidadão os dados que ele necessita para participar qualificadamente; da utilização de instrumentos de gestão local que possibilitam às comunidades fazer propostas para o Conselho; da discussão de Planos de Ação Regional, que ao se articularem com o Orçamento Participativo criam a relação direta do planejamento com as ações na cidade, conferem ao processo do planejar um novo caráter, profundamente enraizado na realidade urbana, social e política. Isto garante sua referência contínua na complexa dinâmica da cidade, protegendo-o do risco do descomprometimento.

A nova conceituação do Conselho dentro de um papel propositivo, provocador e receptor de discussões e demandas, coloca para o mesmo uma dinâmica globalizante, que deverá enfocar todas as questões abrangentes de cunho urbanístico. Seu papel é estratégico no avanço da concepção de processo, mais do que de plano, como linha orientadora para a ação de planejamento. A incorporação da visão de planejamento como ação política, configurada através dos instrumentos técnicos pertinentes, implica em comprometimento na sustentação do processo de forma cada vez mais ampliada e incisiva.

O Conselho, como fórum de discussão dos conteúdos mais importantes para os rumos do desenvolvimento urbano de Porto Alegre, terá a participação direta da comunidade através da regionalização, a qual constitui a base para a capilarização dos debates sobre aspectos que influem na qualidade de vida das comunidades, garantindo uma participação verdadeiramente representativa. Da mesma forma, a escolha das entidades participantes através de um fórum promoverá a discussão entre as mesmas, exigindo um compromisso com o conjunto por parte das escolhidas.

A integração das políticas setoriais, propiciada por uma horizontalização no processo de tomada de decisão e estimulada pelas Estratégias de Desenvolvimento, terá também no Conselho um  dos seus principais elementos de articulação.

O Plano Diretor, como proposta de modelo para o Desenvolvimento Urbano, se estrutura a partir de alguns princípios que são demonstrados através das Estratégias. São eles:
- O conceito de que tudo é cidade, reconhecendo a integralidade do Município em seu território e nas relações desenvolvidas sobre o mesmo. Isto significa que o território é composto pelas Áreas Urbanas de Ocupação Intensiva e Ocupação Rarefeita. A Área Rural, hoje abrangendo morros reservados para a preservação natural, uma área junto ao Lami, o Parque do Delta do Jacuí e a Várzea do Gravataí ao Norte do dique, passando à jurisdição do Município, se incorpora ao conjunto de Estratégias que visam o desenvolvimento sustentável do todo. A responsabilização do poder local sobre todas as suas áreas, as quais concorrem com demandas e suprimentos ao centro urbano, aumenta a sua capacidade de formulação de respostas adequadas à sustentabilidade ambiental e social, uma vez que passa a considerar o todo como um sistema indissolúvel e que funciona complementarmente.

As atividades rurais, hoje em grande parte desenvolvidas na Área Extensiva, assim como as áreas de preservação, passam a contar com políticas municipais de incentivo, inclusive tributário, para atender aos objetivos estratégicos que irão integrá-las no desenvolvimento geral do Município.

O reconhecimento da cidade informal, na Área Intensiva representa sua inserção na estrutura urbana, com a adoção de padrões especiais que mantenham, dentro de suas características próprias, a qualidade de vida dos seus moradores.

As áreas de ocupação irregular na Área de Ocupação Rarefeita, hoje sem perspectiva de adequação a uma proposta integrada, passam a ser objeto de regularização, restrita aos limites atuais, com definição de tecnologias alternativas que garantam sua auto-sustentabilidade. A disponibilização de novas áreas, em locais adequados e dentro de um projeto de estrutura urbana completa, vinculado a um cadastramento dos loteadores clandestinos para sua regularização através de uma parceria com o Município e com os proprietários de glebas, possibilitará a criação da figura do “Urbanizador Social”, numa operação de urbanização progressiva sobre locais previamente determinados, tanto na Área Urbana de Ocupação Intensiva quanto na Área de Potencial Intensivo.

- O reconhecimento da diversidade, que se apresenta, num primeiro nível, na identificação das Macrozonas, através da caracterização de suas peculiaridades sócio-econômicas e ambientais, e num nível mais específico, com a definição dos Corredores de Centralidade, com incentivo para a diversidade de usos e a priorização de investimentos; pelo Corredor de Urbanidade, junto à 1ª Perimetral, identificando uma parte da cidade que deverá ser valorizada por seu caráter histórico e estruturado; pelo Centro Histórico; pelas áreas com características próprias, como a orla do Guaíba, a faixa dos morros, a cidade de baixa densidade junto a Ipanema, a área com potencial para se tornar uma “Cidade Ambiental”, de baixíssima densidade, ao sul do Município, e as faixas nos limites do Município a norte e leste que indicam uma grande potencialidade para a articulação com a Região Metropolitana, com a possibilidade de canalizar investimentos de grande porte em projetos de polarização metropolitana no Corredor de Desenvolvimento ao norte e de localizar empreendimentos geradores de postos de trabalho no Corredor de Produção a leste.

- A busca da descentralização de atividades através da policentralidade, que foi incorporada pela proposta dos Corredores de Centralidade, avançando em relação ao conceito do polo pontual, que reproduz o modelo do polo central, com acessibilidade prejudicada, devido à sua forma. O potencial linear de centralidade, ao contrário, disponibiliza várias alternativas para empreendimentos polarizadores, reforçando a trama bidirecional que descentraliza os interesses da cidade, e pela característica linear, sua superfície de articulação com a estrutura urbana se amplia, reduzindo a necessidade de deslocamentos e facilitando a acessibilidade. Da mesma forma, a disponibilidade de áreas estratégicas para projetos especiais, tanto de caráter público (parques, equipamentos culturais ou recreativos) como de caráter privado (grandes empreendimentos) suscita uma variada gama de alternativas para a centralidade destas faixas, além de outras áreas com polarização metropolitana como a que se propõe no Corredor de Desenvolvimento, constituindo locais indicados também para a realização de operações concertadas entre os setores público e privado.

- A miscigenação, como princípio de reconhecimento da dinâmica urbana, através da simplificação dos grupamentos de atividades, mantendo porém uma gradação de cinco níveis a partir da zona com características mais residenciais, e já assumindo determinados critérios que apontam para a adoção de um Sistema de Avaliação de Desempenho Urbano, como forma de monitorar a localização de atividades, qualificando o grau de impacto relativamente à zona de implantação.

- A valorização da identidade cultural e natural do Município, através  da  articulação  de  um  sistema  de  espaços  abertos  ( aqui considerados todos aqueles que funcionam como ponto de integração social e cultural da população ), no qual se inserem as áreas de preservação natural e os elementos de interesse para preservação histórica e cultural do Município.

- A Integração metropolitana, reconhecendo a continuidade urbana e de deslocamentos que ocorre a leste do Município, e a grande acessibilidade da zona norte para a Região Metropolitana em diversas direções, de forma a possibilitar que estas características sejam potencializadas.

- A qualificação da capacidade operacional, da segurança e das repercussões ambientais do trânsito, através da complementação da malha viária básica, da priorização ao transporte de massa, da redução da necessidade de deslocamentos e da estratificação viária, com alternativas modais e rede de terminais de integração.

- A simplificação dos dispositivos  de controle da edificação, visando a densificação controlada, a distribuição estratégica do Solo Criado, a diversidade morfológica e a incorporação ao poder público do papel de articulador de projetos especiais, e que sendo o tema mais polêmico, teve estes pressupostos compatibilizados com as expectativas das entidades civis que se manifestaram pela manutenção das características da morfologia edilícia implantada a partir do 1º PDDU.

- A qualificação ambiental, considerando o conjunto ambiente natural / ambiente construído e buscando valorizar a paisagem como um todo, com a definição de projetos especiais que possibilitem a sustentabilidade das áreas de preservação, através da implantação de atividades adequadas a este fim. Também a recuperação de ecossistemas degradados e a integração da ação dos órgãos de saneamento, assim como a previsão de projetos na área de conservação de energia são essenciais para o cumprimento deste objetivo.

- A promoção econômica através da integração com o Plano de Desenvolvimento Econômico e todas as suas propostas para a geração de postos de trabalho e alternativas de atividades vinculadas à atividade rural e à moradia.

- A introdução dos aspectos relativos à política habitacional, vinculando o papel do Plano Diretor  a uma gestão mais democrática em relação á distribuição de renda urbana e à universalização do direito à cidade, com vistas a incidir na produção urbana, através da qualificação da habitação de interesse social e o acesso à terra urbanizada.

Um dos instrumentos a ser incorporado nesta política é o Solo Criado, concebido no sentido de constituir, mais do que  um indutor de estratégias de desenvolvimento urbano, um componente do conjunto de medidas que deverão implementar a capacidade de atendimento à demanda por moradia de caráter social, por parte do Município. Partindo do pressuposto de que a cidade precisa desenvolver mecanismos para equilibrar a relação entre a parte formal e a informal, é coerente a proposição de que uma possa, pelo menos parcialmente, financiar a qualificação da outra. Perseguir uma cidade socialmente justa implica na consciência de que ela é um todo, e que a qualidade de vida de uma área não é compensatória à desestruturação de outra. Ambas representam os dois lados de um mesmo organismo urbano, econômico e social que precisa obter urgentes respostas às suas necessidades essenciais.

No processo de desenvolvimento sustentável que Porto Alegre vem construindo, a consolidação do planejamento estratégico e participativo a partir do Plano Diretor que estamos apresentando será essencial para que seus potenciais sejam plenamente realizados.

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